Die Vorgaben von LEP und RP werden im Folgenden für das Bauvorhaben „östlich Lindenstraße/An der Schallenburg“ aufgezeigt. Die Darstellung beschränkt sich dabei im Wesentlichen auf die Ziele der Raumordnungspläne, also die verbindlichen Vorgaben von LEP und RP, die zwingend zu beachten sind.
- Landesentwicklungsplan (LEP)
Von den verbindlichen Zielen des geltenden LEP sind vor allem die Vorgaben für den Freiraumschutz (a)), für die Erhaltung der regionalen Grünzüge (b)) und die Ziele der erhaltenden Kulturlandschaftsentwicklung (c)) bedeutsam.
a) Freiraumschutz
In Ziel 2-3 wird die raumstrukturelle Unterscheidung von Siedlungsraum und Freiraum vorgegeben. Die Formulierung des LEP lautet:
„2-3 Ziel Siedlungsraum und Freiraum
Als Grundlage für eine nachhaltige, umweltgerechte und den siedlungsstrukturellen Erfordernissen Rechnung tragende Entwicklung der Raumnutzung ist das Land in Gebiete zu unterteilen, die vorrangig Siedlungsfunktionen (Siedlungsraum) oder vorrangig Freiraumfunktionen (Freiraum) erfüllen oder erfüllen werden.
Die Siedlungsentwicklung der Gemeinden vollzieht sich innerhalb der regionalplanerisch festgelegten Siedlungsbereiche.“ (Änderung LEP NRW Nr. 5)
In den Erläuterungen wird dazu ausgeführt:
„Grundlegende Entscheidungen bezüglich der nachhaltigen Raumentwicklung erfolgen mit der raumordnerischen Aufteilung des Raumes in ‘Siedlungsraum“ und ‘Freiraum“. Dabei ist die gewachsenen Raumstruktur mit den Unterschieden von Verdichtungsgebieten und überwiegend ländlich strukturierten Gebieten zugrunde zu legen. […] Die Siedlungsentwicklung der Gemeinden hat sich innerhalb des Siedlungsraumes bedarfsgerecht, nachhaltig und umweltverträglich zu vollziehen. Der Freiraum ist grundsätzlich zu erhalten und seiner ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Bedeutung entsprechend zu sichern und funktionsgerecht zu entwickeln.” (Änderung LEP NRW Nr. 7)
Der Ortsteil Schwadorf ist vollständig dem Freiraum zugeordnet. Maßgeblich ist die kartographische Darstellung des LEP, aus der der folgende Ausschnitt genommen und grau mit einer aktuellen Straßenkarte teilunterlegt ist. Der Freiraum ist hellgelb gekennzeichnet.
Nicht verschwiegen werden soll, dass der LEP unter Ziel 2-4 auch die Entwicklung von Ortsteilen ermöglicht, die im Freiraum liegen. Schwadorf mit weniger als 2000 Einwohnern bildet einen solchen Ortsteil im Freiraum (vgl. § 35 V Durchführungsverordnung zum LPlG). Eine Ausweisung von Siedlungsraum kommt für diese Ortsteile mit Rücksicht auf die begrenzte Infrastruktur jedoch nur in Betracht, wenn sich der Baubedarf aus der natürlichen Bevölkerungsentwicklung im Ortsteil selber ergibt. Dies ist für das Bauvorhaben „Östlich der Lindenstraße/An der Schallenburg“ nicht der Fall.
Es gilt im Ergebnis nach wie vor, was der damalige Fachbereichsleiter Caspers schon 2010 zu der Überlegung einer Ausweisung von Bauflächen in Schwadorf im Planungsausschuss der Stadt Brühl zu Protokoll gegeben hat:
„Die Schwadorfer Fläche ist nicht entwicklungsfähig. Die Bezirksregierung hatte übersehen, dass außerhalb des Siedlungsschwerpunktes, wie die Dorflage Schwadorf mit weniger als 2000 Einwohnern, keine Flächen entwickelt werden dürfen. (Ausnahme wäre bei natürlicher Entwicklung des Ortes, dies liegt aber nicht vor). Damit sind Bauflächen hier für die Zukunft noch weiter eingeschränkt als angenommen.“ (Niederschrift zur Sitzung vom 26.01.2010, S. 7)
b) Grünzüge
Durch den LEP werden im Weiteren regionale Grünzüge vorgesehen. Der LEP führt als Ziel 7.1-5 dazu aus:
„7.1-5 Ziel Grünzüge
Zur siedlungsräumlichen Gliederung sind in den Regionalplänen regionale Grünzüge als Vorranggebiete festzulegen.
Sie sind auch als
-
- siedlungsnahe Freiflächen für freiraumorientierte Erholungs-, Sport- und Freizeitnutzungen,
- Biotopverbindungen und
- in ihren klimatischen und lufthygienischen Funktionen
zu erhalten und zu entwickeln.
Regionale Grünzüge sind im Hinblick auf ihre freiraum- und siedlungsbezogenen Funktionen vor einer siedlungsräumlichen Inanspruchnahme zu schützen.” (LEP NRW S. 59, 60)
Im Erläuterungsteil heißt es weiter:
„Die Festlegung der regionalen Grünzüge in den Regionalplänen soll auf der Basis der im LEP nachrichtlich dargestellten Grünzüge erfolgen und diese weiterentwickeln; die nachrichtliche Darstellung gibt die Abgrenzung der regionalen Grünzüge zum Zeitpunkt der LEP-Erarbeitung wieder.
Dazu gehören insbesondere die Grünzüge in den stärker verdichteten Räumen der Rheinschiene und des Ruhrgebietes. […]
Regionale Grünzüge sind insbesondere durch die Bauleitplanung im Rahmen der vorgegebenen landesplanerischen Ziele zu sichern und mit weiteren Flächen, die der wohnungsnahen Erholungs-, Sport- und Freizeitnutzung der Bevölkerung dienen oder besondere Bedeutung für die Stadtökologie den Arten- und Biotopschutz sowie die Anpassung an die Folgen des Klimawandels haben, zu ergänzen, zu vernetzen und ggf. wiederherzustellen.” (LEP S. 63)
Auf der kartographischen Darstellung des LEP ist zu erkennen, dass die Freiraumfläche, die durch das Bauvorhabens „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ belegt werden soll, bereits als regionaler Grünzug für eine Konkretisierung im Regionalplan vorgesehen und eingetragen ist (waagerechte grüne Balken).
c) Kulturlandschaften
Der LEP hat als eigenes Ziel auch den Erhalt der Kulturlandschaften aufgestellt. Hierzu listet er 32 historisch gewachsene Kulturlandschaften auf, die durch das Ziel 3-1 gesichert werden.
In Ergänzung zu diesen weiträumig definierten Kulturlandschaften stellt der LEP eine weitere Liste von 29 enger umgrenzten „landesbedeutsamen Kulturlandschaftsbereichen“ auf. Hierfür gilt im LEP der Grundsatz 3-2:
„3-2 Grundsatz Bedeutsame Kulturlandschaftsbereiche
Die in Abbildung 2 gekennzeichneten 29 ‘landesbedeutsamen Kulturlandschaftsbereiche“ sollen unter Wahrung ihres besonderen kulturlandschaftlichen Wertes entwickelt werden.
Ihre wertgebenden Elemente und Strukturen sollen als Zeugnisse des nordrhein-westfälischen landschafts-, bau- und industriekulturellen Erbes erhalten werden.” (LEP S. 15)
In den Erläuterungen wird dazu ausgeführt:
„Unter Auswertung des kulturlandschaftlichen Inventars, einschließlich des Denkmälerbestandes sowie archäologischer Funde und Befunde, können innerhalb der großräumig ausgegliederten Kulturlandschaften enger begrenzte ‘bedeutsame Kulturlandschaftsbereiche“ ermittelt werden. Einige solcher bedeutsamen Kulturlandschaftsbereiche sind für die Kulturlandschaftsentwicklung in Nordrhein-Westfalen und für die Außendarstellung des Landes von herausgehobener Bedeutung und insofern ‘landesbedeutsam“. Im LEP […] werden […] 29 ‘landesbedeutsame Kulturlandschaftsbereiche“ gekennzeichnet.” (LEP S. 17)
Die weitere Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben erfolgt auf der Ebene des Regionalplanes.
Unter Nr. 18 gehört zu diesen 29 landesbedeutsamen Kulturlandschaftsbereichen auch der Bereich „Brühler Schlösser – Vorgebirge“, in dem das Bauvorhaben „Östlich Lindenstraße/An der Schallenburg“ liegt.
- Regionalplan (RP)
In dem Regionalplan für den Regierungsbezirk Köln, Teilabschnitt Köln, werden die Vorgaben des LEP aufgenommen und weiter konkretisiert.
a) Freiraumschutz
Zu der Festlegung von Siedlungsraum und Freiraum führt der Regionalplan aus:
„Der im LEP NRW dargestellte Freiraum wird im Regionalplan durch Bereiche mit Freiraumfunktionen weiterentwickelt und durch zusätzliche regionale Bereiche mit Freiraumfunktionen ergänzt. Die Regelungen für die Inanspruchnahme von Freiraum sind im LEP NRW abschließend festgelegt; sie richten sich gleichermaßen an die Träger der Regionalplanung, der Bauleitplanung und der Fachplanungen […].“ (RP S. 30, Vorbemerkung 1)
Als verbindliches Ziel wird zusätzlich formuliert:
„Ziel 1 In den Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereichen soll die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich genutzten Flächen […] erhalten werden; den allgemeinen Anforderungen der Landschaftsentwicklung und des Bodenschutzes ist dabei Rechnung zu tragen. In den Bereichsteilen mit besonders guten landwirtschaftlichen Produktionsbedingungen ist die Inanspruchnahmen von landwirtschaftlich genutzten Flächen für andere Nutzungen nur bei unabweisbarem Bedarf möglich.“ (RP S. 36)
Die Freiraumfestlegung des RP findet sich gleichfalls in einer kartographischen Darstellung, der Freiraum ist hier hellgelb unterlegt:
Das Bauvorhaben „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ liegt auch nach den Vorgaben des RP im Freiraum.
Der kartographischen Darstellung ist überdies zu entnehmen, dass das Bauvorhaben in „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ in einem gesondert ausgewiesenen Bereich mit der Zweckbindung „Agrarbereiche mit spezialisierter Intensivnutzung“ liegt (rote Zackenlinie mit Buchstabenkennzeichnung A). Für diese Bereiche gilt eine noch strengere Zielvorgabe des RP:
„Ziel 2 In den Agrarbereichen mit spezialisierter Intensivnutzung ist die Inanspruchnahme der entsprechend genutzten Flächen für andere Nutzungen auszuschließen.“ (RP S. 37)
b) Grünzüge
Die Grünzüge werden im Regionalplan konkretisiert. Hierzu wird ausgeführt:
„Wegen des im Verdichtungsgebiet besonders starken Drucks konkurrierender Nutzungen auf den Freiraum, vergleichsweise hoher Immissionsbelastungen und wachsender Ansprüche an durchgrünte Wohnquartiere sowie an Spiel-, Sport-, Freizeit- und Erholungsmöglichkeiten in enger Nachbarschaft zur Siedlung bedarf es der Sicherung und Entwicklung der dort verbliebenen Freiraumreste. Hierfür werden im Regionalplan Regionale Grünzüge dargestellt.
Die Regionalen Grünzüge stellen keine Flächenreserven für eine künftige Siedlungsentwicklung dar. […] Vielmehr sind sie obligate Komponenten einer langfristig orientierten Konzeption integrierter Siedlungs- Verkehrs- und Freiraumentwicklung, in der sie Ausgleichs- und Ergänzungsfunktionen wahrnehmen. Mit ihrer Sicherung soll zugleich zur Attraktivität des Raumes für die Wohnumfeldansprüche […] beigetragen werden.“ (RP S. 30, Vorbemerkungen 2 u. 3)
Als verbindliche Zielvorgabe wird formuliert:
„Ziel 1 Die Regionalen Grünzüge sind als wesentliche Bestandteile des regionalen Freiflächensystems […] gegen die Inanspruchnahme für Siedlungszwecke besonders zu schützen. Sie sind in der Bauleit- und Fachplanung durch lokal bedeutsame Freiflächen zu ergänzen und zur Herstellung ihrer Durchgängigkeit untereinander zu vernetzen. Zur Verbesserung der Umweltbedingungen ist hierbei insbesondere auf die zusammenhängende Verbindungsfunktion des NW-SE verlaufenden Grünzuges am Rhein entlang hinzuwirken, an den sich […] linksrheinisch die in die Bürde auslaufenden Grünzüge anschließen. Die Durchgängigkeit der Regionalen Grünzüge zum ländlichen Freiraum ist zu gewährleisten.
Ziel 2 Die Regionalen Grünzüge sollen insbesondere die siedlungsräumliche Gliederung, den klimaökologischen Ausgleich, die Biotoperhaltung und -vernetzung sowie die freiraumgebundene Erholung sichern. Sie sind ihrer Zweckbestimmung entsprechend zu erhalten und zu entwickeln. Neue Planungen und Maßnahmen, die diese Aufgaben und Funktionen beeinträchtigen, sind auszuschließen.“ (RP S. 31)
In der kartographischen Darstellung sind die Grünzüge durch waagerechte grüne Streifen markiert: Das Bauvorhaben „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ liegt nach den Festsetzungen des RP vollständig in dem Bereich eines regionalen Grünzuges.
c) Kulturlandschaft
Der Regionalplan für den Regierungsbezirk Köln, Teilabschnitt Köln, stellt eigene Ziele für den Denkmalschutz auf:
„Ziel 1 Allgemeine Ziele des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege sind
-
- Erhaltung und Pflege der Baudenkmäler, Denkmalbereiche […] und Bewahrung und Berücksichtigung ihrer baulichen, nutzungsbedingten und orts- oder landschaftsgestalterischen historischen Eigenarten sowie räumlichen Einbindungen bei nachfolgenden Planungen;
- Erhaltung und Pflege der regionaltypischen, charakteristischen und identitätsstiftenden Siedlungsformen, -grundrisse und Ortsbilder und Bedeutungsinhalte sowie bedeutungsrelevanter Freiräume […];
- Erhaltung, Pflege und Entwicklung regionaltypischer und identitätsstiftender wertvoller Kulturlandschaftsbereiche;
- Erhaltung von Sichtbezügen und orts-, stadt- und landschaftsprägenden Eigenschaften.“ (RP S. 27)
In Übereinstimmung mit diesen Zielen des RP erhalten auch die Zielvorgaben verbindlichen Charakter, die für die jeweiligen Kulturlandschaftsbereiche aufgestellt sind. Diese Vorgaben finden sich in dem „Fachbeitrag Kulturlandschaft zum Regionalplan Köln“ des Landschaftsverbandes Rheinland von 2016.
Für den landesbedeutsamen Kulturlandschaftsbereich Nr. 18 „Brühler Schlösser – Vorgebirge“ werden die Ziele in dem Fachbeitrag für die einzelnen Objekte getrennt aufgeführt. Für Brühl und die kurfürstlichen Schlösser werden genannt:
-
- „Bewahren und Sichern der Elemente und Strukturen, von Ansichten und Sichträumen von historischen Stadt- und Ortskernen sowie des industriekulturellen Erbes.
- Bewahren und Sichern der Elemente, Strukturen und Sichträume von Adelssitzen und Hofanlagen.
- Bewahren des Kulturlandschaftsgefüges.
- Wahren als landschaftliche Dominante.“
In der Charakterisierung der Kulturlandschaft werden darüber hinaus das sich an den Park anschließende Offenland und die Blickachse von Schloss Augustusburg auf Schwadorf ausdrücklich genannt. (KLB 161, Fachbeitrag S. 171)
Für den Ort Schwadorf gelten die Ziele:
-
- „Bewahren und Sichern der Elemente, Strukturen und Sichträume von Adelssitzen und Hofanlagen.
- Wahren als landschaftliche Dominante“
In der Beschreibung des Ortes wird der Kirchturm als Landmarke besonders herausgehoben. (KLB 201, Fachbeitrag S. 186)
Das Bauvorhaben „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ verstößt in mehrfacher Hinsicht gegen die Zielvorgaben in RP und Fachbeitrag: Es besetzt das offene Land um den Tierpark von Schloss Augustusburg und verletzt die Sichtbeziehung zwischen der Aussichtsterrasse am Rand des Schlossparks und der Ortschaft Schwadorf, insbesondere tangiert es auch die Sichtachse zwischen der Schlossterrasse und der Burg Schwadorf. Es verändert das Ortsbild von Schwadorf und verstellt die erhaltene Ortsansicht auf Strauchshof, Kirchturm und Schallenburg.
- Der aktuelle FNP und die geplante 50. Änderung des FNP
Der aktuelle Flächennutzungsplan der Stadt Brühl von 1996 hat für den Bereich des Bauvorhabens „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ zum großen Teil eine Wohnbaufläche vorgesehen (orange Fläche mit Buchstaben „W“).
Dieser Bereich ist nach den verbindlichen Vorgaben des von LEP und RP nicht als Wohnbaufläche ausweisbar. Vielmehr liegt dieser Bereich im Freiraum und gehört zu einem Agrarbereich mit spezialisierter Intensivnutzung. Der Bereich ist darüber hinaus Teil eines regionalen Grünzuges. Zudem widerspricht eine Verbauung des historischen Ortsrandes in diesem Bereich den Zielvorgaben des landesbedeutsamen Kulturlandschaftsbereiches 18.
Unabhängig der Frage, ob 1996 für diesen Bereich die Festsetzung des FNP überhaupt in Einklang mit dem damaligen LEP und RP ergangen ist, ist der FNP an die geltenden Zielvorgaben anzupassen (§ 1 IV BauGB). Die Ausweisung der Wohnbaufläche ist daher aufzuheben.
Das konkrete Bauvorhaben „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ geht im Süden und Norden sogar noch über die ausgewiesene Wohnbaufläche hinaus. Mit der 50. Änderung des FNP soll die Wohnbaufläche entsprechend erweitert werden.
Diese Erweiterungsflächen sind ebenso wenig wie der von ihnen eingefasste Bereich als Wohnbaufläche ausweisbar. Die geplante 50. Änderung des FNP ist rechtswidrig, da sie eine Erweiterung der Wohnbaufläche statt der gebotenen Aufhebung der Wohnbaufläche in diesem Bereich verfolgt.
- Der BP 05.10 „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“
Der Bebauungsplan 05.10 „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ dient dem konkreten Vorhaben eines Investors. Die Übersichtskarte ist nachfolgend abgebildet.
Ein Bebauungsplan ist aus dem FNP zu entwickeln (§ 8 II BauGB). Das Gesetz setzt in dieser Formulierung aber einen rechtskräftigen und rechtmäßigen FNP voraus, denn der BP muss ebenso wie der FNP den Zielen von LEP und RP entsprechen (§ 1 IV BauGB). Der BP 05.10 „Östlich Lindenstraße/westlich An der Schallenburg“ missachtet jedoch wie der aktuelle FNP und seine geplante 50. Änderung die rechtsverbindlichen Ziele des Freiraumschutzes, der Grünzüge und des Erhalts der Kulturlandschaft. Er ist daher in Gänze rechtswidrig.